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改革开放四十年贵阳法制工作的实践路径

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发布时间:2019-01-20 10:53:02   来源:贵阳网  

不觉间,中国的改革开放已走过了四十个年头,经济发展与法治建设经历了沧桑巨变。如何将四十年的改革成果法治化,如何建立与社会主义市场经济相适应的法治政府,是当下贵阳市行政法治建设的深刻命题。笔者认为,贵阳市人民政府法制局工作的根本方向在于坚持党的领导,走社会主义市场经济之路,找准法制工作的着力点,探索法制工作的实践路径,为推进贵阳市法治政府建设和全面深化改革提供源源不断的动力。

贵阳市人民政府法制局的机构沿革

回望改革开放以来政府法制机构的发展历史,贵阳市人民政府法制机构的沿革正是我国政府法制机构职能划分渐趋完善、科学、合理的缩影,贵阳市人民政府法制机构正是努力当好“参谋、助手和顾问”的实践者——

1986年,贵阳市人民政府办公厅法规处成立,主要负责市政府规范性文件的起草、修改、审理、清理和备案等工作;

1992年机构改革,法规处正式从市政府办公厅剥离,更名为贵阳市人民政府法制办公室,主要负责贵阳市地方性法规(草案)和行政规章项目调研、市政府年度行政立法计划制定、行政复议与应诉等工作;

1995年进行第二次机构改革,贵阳市人民政府法制办公室内设办公室、行政立法处、经济立法处、行政复议应诉执法监督处,职能划分初见雏形;

1997年第三次机构改革,贵阳市人民政府法制办公室更名为贵阳市人民政府法制局,内设办公室、行政法规审理处、经济法规审理处、行政执法监督处、行政复议应诉办公室,各处室各司其职,相互配合;

2001年第四次机构改革,贵阳市人民政府法制局更名为贵阳市人民政府法制办,负责贯彻执行国务院制定的《关于全面开展依法行政的决定》全面推进行政机关政务公开,建设“法治、诚信、高效、廉洁、服务”五型政府的制度建设与实施后督检工作等,内设办公室、法规一科、法规二科、行政执法监督科、行政复议应诉办公室(贵阳市人民政府行政复议委员会办公室),职能划分日渐完善;

2004年进行第五次机构改革,贵阳市人民政府法制办公室全面贯彻实施依法治国基本方略,认真推行全市依法行政、行政机关政务公开等各项具体工作;

2007年进行第六次机构改革,贵阳市人民政府法制办公室内设7个处室,即综合处、法规一处、法规二处、行政执法监督处、行政复议应诉处、法律事务处和法规规章译释处,职能划分更趋科学合理。

2010年,贵阳市人民政府法制局被确定为贵阳市人民政府工作部门,加挂贵阳市人民政府行政复议办公室,贵阳市人民政府法律顾问室牌子。贵阳市人民政府法制局为正县级工作部门,内设机构7个,即办公室、法规一处、法规二处、行政执法监督处、备案审查编译处、行政复议应诉处、法律事务处(另配纪检监察室),主要职责有12项。

新时期贵阳市人民政府法制局应紧紧围绕依法治国这一主题,解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新,抓住基本建成法治政府、推进依法行政的重点工作,提高工作质量和工作效率。

贵阳市法制工作的实践路径

加强制度建设。贵阳市人民政府法制局确立了科学发展的立法理念,完善了具体可行的制度措施:一是认真抓好简政放权工作,持续开展行政审批事项清理工作,组织开展专项检查,及时解决权力下放和承接中存在的问题,目前,市、县、乡三级权责清单体系基本形成。二是开创政府立法工作新格局,突出重点领域立法,开展立法听证工作,使立法更好地集民智、体民意、合民心;注重理论实践结合,坚持立改废释并举,增强立法的及时性、系统性、科学性,保障法律法规有效实施,全面推进法治政府建设。三是加强和改进行政执法监督,组织开展全市行政执法人员核查清理工作,健全行政执法人员管理制度,依法推进行政执法体制改革,不断提高行政执法人员的执法能力和水平。四是严格做好规范性文件监督管理,按照《贵州省规范性文件制定程序和监督管理规定》的要求,对贵阳市规范性文件和涉法文件进行合法性审查,提出意见、建议,并及时进行清理;通过规范性文件电子报备系统,受理区(市、县)政府、市直部门规范性文件备案申请,定期公布通过备案审查的规范性文件目录。五是深入推进法律顾问制度,落实《市政府办公厅关于进一步加强政府法律顾问工作的通知》要求,完成2016年市政府法律顾问选聘工作,切实发挥法律顾问在我市依法行政中的重要作用,目前,贵阳市各区(市、县)、市政府各部门的法律顾问制度基本建立。六是依法做好行政复议和应诉工作,稳步推进行政复议规范化建设,创新案件审理方式,提高案件办理效率,落实行政复议意见书和建议书制度,促进相关单位进一步规范行政行为,严格执行《行政诉讼法》和《贵州省行政机关行政应诉办法(试行)》,建立健全行政应诉制度,规范行政应诉工作。

加强组织建设。贵阳市人民政府法制局在改革之初曾经存在机构不健全、人员编制严重不足、人员知识结构不合理、队伍整体素质偏低、工作经费严重短缺等问题,与推进依法行政的要求还有一定的差距。在改革过程中,贵阳市人民政府逐步加强政府法制机构和队伍建设:政府法制机构的主要领导积极与政府主要领导和有关组织部门领导沟通和协调,配齐配强法制机构人员编制;建立了法制机构人员准入制度,从法律院校毕业生和司法、律师系统招录法制工作人员;采取短期培训和长期深造相结合的方式,提高现有人员的综合素质;争取财政经费,保证政府法制工作的正常运转。贵阳市人民政府法制局在市委市政府的关心重视下,在市编制部门的大力支持下,核定事业编制7名,所需经费由财政全额预算管理,花溪区增加2名编制,白云区、乌当区、息烽县各增加1名编制,修文县由参公编制转为公务员序列。

关于政府法制机构的创新机制。回顾改革开放以来的法制工作,贵阳市人民政府法制局攻坚克难,锐意进取,为政府法制工作的顺利开展不断提供创新力:

一是法制干部不断创新思想观念,与时俱进、提高认识、创新思维、创新方法。贵阳市人民政府法制局用先进的思想理念和创新的思维方式谋划工作,用改革的思路和创新的办法破解发展难题;适应大数据发展的要求,树立大数据理念,服务大数据战略,加入“数据铁笼”工程建设,探索运用大数据和信息化手段提高政府法制工作科学化水平。积极参与“痛客”计划,踊跃当“痛客”,勇于找“痛点”,想法消“痛点”,扎实推进法治政府建设。

其次,创新行政执法信息化平台建设。目前,我市有条件的市级重点执法部门已相应搭建起行政执法信息平台,例如市公安局建立了网上执法办案系统,集接处警、盘查核查、执法监督、执法档案、部门管理、信息查询等功能于一体;市质监局搭建行政执法信息平台7个,使用门户网站“双公示”专栏、贵州省诚信网“双公示”专栏、国家企业信用信息公示系统、贵州省行政执法与刑事司法衔接信息共享平台对外公布执法信息,利用12365举报处置指挥系统管理平台、受理申诉举报平台和行政执法信息直报系统,为行政执法系统提供统计和查询技术支撑。

第三,创新工作方式方法。适应新的形势,学习和运用现代的科学调研方法,逐步把现代信息技术引人调研领域,拓展调查研究的渠道和方式,积极掌握运用大数据手段,推进政放权、执法监督、案卷评查、行政复议等重点工作。2006年贵阳市人民政府法制局在贵阳市人民政府的具体安排部署下运用现代科学的调研方法认真开展行政立法调研工作,完成了关于红枫湖风景名胜区保护和发展,贵阳市饮用水安全监督管理,贵阳市生猪屠宰和产品流通管理办法等调研报告,并及时将建议报告提供政府决策。目前,部分执法单位如市交管、市城管等使用执法记录仪记录行政执法行为,对及时收集固定证据、还原事件真相、监督规范行政行为、保护当事人合法权益等起着重要作用。

着力提升政府立法质量。贵阳市人民政府法制局始终把加强和改进政府立法工作作为全面推进依法行政、建设法治政府的重中之重,以规范政府立法为切入点,以提升政府立法质量为着力点,以彰显地方特色为突破口,牢牢把握“五个坚持”,加快推进政府立法,全面提升制度建设质量,取得显著成效。

第一,突出重点领域立法。按照围绕中心、服务大局、统筹兼顾、推进改革的原则,紧紧围绕贵阳市委、市政府的中心工作,充分考虑贵阳市作为省会城市的性质和功能定位,以科学立法引领和推动贵阳发展升级,在立法权限范围内,加强重点领域的立法。突出加强大数据、城乡规划建设、生态保护、产业园区建设、简政放权等方面的政府立法,科学制定政府立法计划并有力组织实施。例如组织起草、审查提请政府出台了《贵阳市孔学堂管理暂行办法》《贵阳市资质和查出违法建筑规定》《贵阳市公共机构节能管理办法》等57件政府规章,提请贵阳市人大审议《贵阳市政府数据共享开放条例》《贵阳市城市轨道交通条例》《贵阳市大气污染防治办法》等地方性法规草案15件。同时,积极配合市人大做好《贵阳市建设生态文明城市条例》《贵阳市湿地公园保护管理规定》《贵阳市建设生态文明城市条例》《贵阳市湿地公园保护管理规定》《贵阳市社区工作条例》等3件地方性法规的起草和审查工作。

第二,拓宽立法公开途径。开展立法听证工作,对《贵阳市大气污染防治办法(修订草案)》和《贵阳市城市轨道交通条例(草案)》举行立法听证,广泛听取各方意见和建议。积极开展立法调研,建立政府立法基层联系点,起草了《贵阳市人民政府基层立法联系点管理办法》,多形式征集立法项目,拓宽公众有序残念与立法的渠道,提高政府立法的透明度和公众参与度,确保立法质量。例如,为了配合城市建设,解决建设拆迁中由于拆迁人随意挪用拆迁安置资金,致使被拆迁人得不到妥善安置的老大难问题,贵阳市人民政府法制局深入调研,走访拆迁各方、有关法律专家及银行等有关部门,配合市房管局起草了《贵阳市拆迁安置资金监督使用暂行规定》,该规定经市政府常务会议讨论通过已颁布实施。该规定的颁布实施,开拓了建设拆迁工作的新思路,取得了较好的社会效果,得到了有关部门的肯定。

第三,规范政府立法程序。制定了《贵阳市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》,进一步健全政府立法起草、论证、协调、审议等配套体制。

第四,强化规范性文件管理。贵阳市人民政府法制局先后将1994年以来制定的近300件规章进行了反复清理,并编印《贵阳市人民政府规章汇编》(1994-2013)。经清理修改完善,到2017年10月底为止,贵阳市政府有效规章有198件,覆盖全市的经济、政治、文化、社会、生态等各个方面,具有鲜明的贵阳地方特色,进一步优化全市法治体系,扎实有效地促进依法行政;同时,对我市不适应生态文明建设、深化改革和经济社会发展需要的现行政府规章164件进行专项清理和全面清理。

深化行政审批制度改革。为切实推动贵阳市行政服务效能提升,确保行政审批提速提效等措施落实到位,贵阳市人民政府法制局采取两大措施积极开展行政审批制度改革:

第一,以行政审批制度改革为突破口,大力简政放权。贵阳市人民政府法制局认真履行推进职能转变协调小组办公室职责,督促贵阳市人民政府各工作部门、各区(市、县)政府开展“放管服”改革工作。根据国务院、省政府印发的年度“放管服”改革工作方案要求,组织制定贵阳市“放管服”改革试点,明确各项任务的责任单位和完成时限,同时加强“放管服”改革日常调度,定期汇总落实情况报贵阳市政府。2017年6月,圆满完成国务院第四次大督查“放管服”改革专项督查迎检工作。

第二,强化政府规章、规范性文件清理。2016年,贵阳市按照省政府统一部署,对市政府、市政府办公厅从2011年至 2015年制定的109件规范性文件进行清理,经清理,保留规范性文件81件,宣布失效11件,废止7件,修改10件,并通过市政府门户网站对外公布。今年上半年,在全市范围内开展创新政策与提供政府采购优惠挂钩的规范性文件清理工作,清理规范性文件377件,修改8件。今年4月,制定《贵阳市人民政府全面清理政府规章工作方案》,全面清理现行有效的164件政府规章。

完善行政复议与应诉制度。行政复议制度改革的美好愿景是把行政复议打造成为解决行政纠纷的主渠道,贵阳市人民政府法制局多措并举,有效保障行政复议的公正性:

第一,严格办理复议案件。积极开展好行政复议委员会试点工作,成立行政复议委员会,设立行政复议委员会专家咨询组,制定了《行政复议委员会工作规则》等一系列制度,建立健全相对集中的行政复议审理工作机制,实现行政复议受理、审理和结果“三公开”。对重大、复杂行政复议案件积极运用听证方式审理,提高案件办理质量,增强行政复议的专业性、透明度和公信力。2013年以来,共依法依规办理行政复议809件。

第二,建立健全行政应诉机制,规范行政应诉程序,严格落实应诉责任。加强应诉制度建设,草拟了《市人民政府办公厅关于进一步加强和改进行政应诉工作的实施意见》,相继建立了《贵阳市人民政府行政应诉规则》《贵阳市行政机关法定代表人出庭应诉规定》以及《关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》和《贵阳市行政机关落实人民法院司法建议、人民检察院检察建议工作规定》等制度。严格执行《行政诉讼法》,对每一件行政应诉案件,都按要求认真进行答辩和提供相关证据材料,市政府主要领导和分管领导对市政府被诉的每一件案件都作出签批。2013年至今,共办理以市政府为被告的应诉案件414件。

第三,加大行政应诉培训力度,努力提升行政应诉能力。2019-01-20、7月5日,贵阳市分别举办了市政府领导、各区(市、县)政府、市政府工作部门主要负责人和城建系统分管领导和行政执法人员参加的新行政诉讼法专题培训,进一步提高全市行政应诉能力。

第四,加强行政复议与司法、信访协作联动机制,制定《贵阳市人民政府法制局和贵阳市中级人民法院联系会议制度》《贵阳市行政复议与信访工作衔接协作制度》《贵阳市进一步加强和改进行政调解工作实施方案》,正确运用调节、和解等方式化解矛盾纠纷。此外,充分发挥各专业调解委员会的作用,积极化解矛盾纠纷,促进案结、事了、人和。

下一步,贵阳市人民政府法制局将继续提高行政复议办案质量及行政应诉工作能力。

保障行政决策的合法性。对行政决策进行合法性审查是依法决策和依法行政的重要环节,是建设法治政府的基础和关键。2010年,为规范依法决策,推进依法行政,加快法治政府建设,贵阳市政府制定《重大行政决策合法性审查规定》,按照文件要求,贵阳市人民政府法制局多措并举,保障政府决策的合法性。

第一,加强合法性审查。一是审查决策权限是否合法、决策程序是否正当,二是审查决策内容是否合法,有无法律依据,三是及时出具合法性审查意见书,保障依法决策。2013年以来,贵阳市人民政府法制局累计对贵阳市建设全国生态文明示范城市、发展大数据产业、促进房地产健康发展、信息化发展系列文件等1400余件政府规范性文件和其他文件进行了事前合法性审查、修改工作。

第二,加强备案审查。贵阳市人民政府法制局认真贯彻执行《贵州省规范性文件制定程序和监督管理规定》《贵阳市行政规范性问价备案审查规定》,启动规范性文件电子报备系统的建设,出台了《贵阳市行政规范性文件电子报备工作暂行规定》,通过规范性文件电子报备系统,受理区(市、县)政府、市直部门规范性文件备案申请,定期公布通过备案审查的规范性文件目录。

下一步,贵阳市法制局将在市委市政府的领导下,继续加强对重大行政决策的合法性审查和备案审查,推进大数据、规划等专业性较强领域的贵阳特色新型智库建设,保障重大行政决策的合法性。

完善行政执法监督体制。贵阳市人民政府法制局致力于构建适合本地区、本部门行政执法监督工作需求的行政执法监督体制,在组织架构、监督模式、运行机制上寻求创新突破。

第一,完善行政执法体制。起草了《贵阳市行政执法全过程记录办法(试行)》《贵阳市重大行政执法决定法制审核办法(试行)》《贵阳市行政执法公示办法(试行)》三项制度,实现事前、事中、事后监督全覆盖,推动执法监督规范化建设。

第二,健全行政执法人员管理制度。为严格落实我市行政执法人员持证上岗和资格管理制度,2016年,印发《关于开展行政执法人员清理的通知》,对全市各地各部门持有《贵州省行政执法证》(2013年版)的行政执法人员进行全面核查清理。经清理,全市行政执法机关持有行政执法证5092人。

第三,加强行政执法信息化建设,推动行政执法责任制。通过年度依法行政考核、案卷评查、重大行政处罚案件备案等方式,加强对执法行为的监督检查。其中,贵阳市人民政府法制局坚持开展行政执法案卷评查工作,认真执行行政执法过错责任追究和行政执法评议考核,计划建立常态化的责任追究机制;同时积极运用大数据手段,加强行政执法信息化建设和信息共享,实施监管和服务,改善执法条件,提高执法效率。目前,贵阳市人民政府法制局正在制定全市统一行政执法信息平台建设方案。

第四,加强行政执法监督队伍建设。贵阳市人民政府法制局加大了执法人员的培训力度。通过建立和完善执法人员证件管理、培训开合、资料建档等各项制度,切实解决执法人员素质参差不齐、执法管理规范化程度不高、行政执法力度不够等问题。2013年以来,举办15期行政执法人员培训班,2期贵阳市法制干部依法行政综合素质提升研修班,培训人员3700余人/次,不断提高执法能力和水平。

普遍建立法律顾问制度。2014年,贵阳市人民政府法制局起草提请市政府出台了《市人民政府办公厅关于进一步加强政府法律顾问工作的通知》,积极推动各级政府和部门普遍建立法律顾问制度,搭建起政府法律顾问为政府工作提供法律服务、法律帮助的工作平台。目前,全市各区(市、县)政府均建立了法律顾问制度,市政府各部门法律顾问制度覆盖率达到90%以上,初步形成了法制机构人员为主体、吸纳专家和律师参与的法律顾问队伍。2013年至今,市政府法律顾问为市政府的重大决策、重大活动、重大事项、重大项目提供法律咨询意见及建议450余件。在全市范围内广泛开展“村(居)法律顾问”制度建设工作,建成市级公共法律服务中心1个,区(市、县)公共法律服务中心7个,社区(乡镇)公共法律服务站93个,村(居)公共法律服务室1240个,实现村(居)法律顾问全覆盖。

加快建好“数据铁笼”项目。贵阳市全面推进“数据铁笼”工程建设,根据权力的风险点,重点抓好重大决策、行政审批、行政执法和党风廉政四个关键;推进“一图”“一卡”“一机”“一库”“一平台”的统一。

根据“问题在哪里、数据在哪里、办法在哪里”的工作思路,贵阳市人民政府法制局共梳理行政权责清单19项,查找风险点34个,制定防控措施57条,制作业务流程图18个。结合机构职责梳理情况和项目建设的具体需求设计一个数据铁笼平台,建立了综合事务管理系统、行政复议办理及监督系统、权力清单动态更新管理系统等三个业务系统,覆盖机构部分行政职能。目前三大业务系统从2017年2月份已经试运行,试运行至今,贵阳市人民政府法制局共处理公文2361件(其中收文1791件、发文570件),系统工作2015次,局外会议通知30余次,权力清单更新流程21余次,行政复议案件登记处理近37件。

下一步,贵阳市人民政府法制局将服从服务于以大数据为引领打造创新型中心城市的要求,加快知识更新,优化知识结构,积极运用大数据手段探索和创新法制工作机制,建好用好“数据铁笼”,提高政府法制工作的科学化水平。

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改革开放以来,贵阳市人民政府法制局作为市级政府法制机构,工作虽然取得了一些成效,但与打造公平共享创新型的迫切需要相比,与全面深化改革的总体要求相比尚有差距,贵阳市人民政府法制局将主动适应法治建设形势的新变化和全面深化改革的新要求,坚持改革和创新并重、法治与服务并重,争当深入推进依法行政、加快法治政府建设的生力军,为贵阳市打造公平共享创新性中心城市,共商共建共治共享百姓富、生态美的爽爽贵阳新未来提供有力的法治保障。

编辑 李华莹

统筹 彭钥嘉

编审 吴亚鹏

责任编辑:李华莹

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